Le Président de la République a promulgué, le 22 décembre 1999, la loi portant régime juridique des ONG. Le projet de ce texte a fait l'objet d'un débat au sein de la Commission des Lois Constitutionnelles, des Droits de L'Homme et des Libertés, de la Justice, de la Législation et du Règlement de l'Administration et de Forces Armées de l'Assemblée Nationale camerounaise. Selon le Gouvernement camerounais, la philosophie qui a sous-tendu cette loi est celle de permettre au Gouvernement de s'assurer de la sincérité de l'objet des ONG ; de leur fournir un canevas pour leur organisation et leur fonctionnement ; de faciliter l'optimalisation de leurs missions ; de mesurer en temps réel la portée véritable de leurs actions et de prendre des mesures correctives en cas de dysfonctionnement notoire. M. Samson ENAME ENAME, alors ministre en charge de l'Administration Territoriale, justifiait l'acte gouvernemental par le fait qu'au regard de leur impact sur le développement économique et social de nos populations, les ONG constituent un puissant levier dans la lutte que le Cameroun entend mener contre la pauvreté.

Le principal mérite de la loi du 22 décembre 1999 réside dans le fait qu'elle vient combler un vide juridique longtemps dénoncé. Toutefois, un constat se dégage à la lecture : les carences juridiques (B) discutent la vedette aux normes arrêtées (A).

A- L'ECONOMIE DE LA LOI

La loi portant régime juridique des ONG introduit des dispositions imposables désormais à cette catégorie d'association. Nous citerons, entre autres :

1- L'obligation pour les associations régulièrement déclarées et les associations étrangères dûment autorisées de se soumettre à un agrément au statut d'ONG. Mais cet agrément d'une durée de cinq (5) ans renouvelables ne peut être accordée que si l'ONG justifie d'une contribution effective de trois (3) ans dans la réalisation des missions d'intérêt général.

Le dossier d'agrément comprend :
- Une demande timbrée au tarif en vigueur ;
- Une copie du récépissé de la déclaration ou de l'acte d'autorisation, selon le cas ;
- Le rapport d'évaluation des activités de trois (3) ans au moins et le programme d'activités ;
- Le procès-verbal de l'A.G. extraordinaire tenant lieu ;
- Quatre (4) exemplaires des statuts de l'ONG ;
- La dénomination, l'objet, le siège de l'ONG ainsi que les noms, professions et domicile de ceux qui, à un titre quelconque, sont chargés de son administration ou de sa direction.

2- La possibilité de créer, à titre exceptionnel et provisoire, une ONG unipersonnelle (article 2, alinéa 2). Cette disposition vise à ne pas inhiber les intentions généreuses pouvant émaner d'une seule personne physique ou morale, désireuse d'affecter librement son patrimoine à des missions d'intérêt général. Sont visées, entre autres, les fondations.

3- La création d'une Commission technique chargée de l'étude des demandes d'agrément et du suivi des activités des ONG (article 7). Cette Commission est composée des représentants des pouvoirs publics et des membres de la société civile ; les organismes bailleurs de fonds peuvent participer aux travaux de la Commission si celle-ci siège dans le cadre du suivi ou du contrôle des ONG, et lorsque lesdits organismes ont apporté leur contribution financière à ces ONG.

4- L'exigence, pour les statuts des ONG, de prévoir notamment :
- le mode de désignation, la durée du mandat, les attributions et le régime de responsabilité du personnel dirigeant ;
- des dispositions financières faisant notamment ressortir les diverses ressources ainsi que la règle de l'exclusivité de l'affectation de ces ressources aux activités de l'ONG concernée ;
- le contrôle intérieur des comptes ;
- le contrôle extérieur des comptes annuels par une personne physique ou un organisme habilité (e) ainsi que par les services publics compétents, suivant le cas ;
- l'adoption des rapports annuels d'activités et de programmes annuels d'action ;
- l'ouverture d'un compte dans un établissement bancaire ou de crédit agrée par le Ministre chargé des finances (article 12).

Cette disposition introduit des exigences de démocratie, et de continuité dans la gestion et l'administration des ONG. Le MINAT doit être informé de tout changement intervenu dans la direction ou l'administration des ONG (article 14). Le compte financier, l'état d'inventaire des biens meubles et immeubles, ainsi que les programmes et rapports annuels d'activités sont transmis au MINAT dans un délais maximal de 60 jours suivant l'arrêt des comptes (article 15).

5- L'interdiction pour faire contraire à la probité, à une personne faisant l'objet de peine privative de liberté d'exercer, à quelque titre que ce soit, des fonctions de direction, d'administration, de gestion ou de contrôle d'une ONG. La même interdiction frappe toute personne ayant des intérêts, de quelque nature que ce soit, dans une société ou entreprise entretenant des relations d'affaires avec l'ONG concernée (article 16).

6- La possibilité pour toute ONG dûment agréée :
- d'acquérir à tire onéreux et posséder le local destiné à son administration et aux réunions de ses membres, ainsi que les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but poursuivi ;
- de recevoir des dons et legs de toute nature ainsi que des financements, d'organismes nationaux ou internationaux, dans le cadre de ses activités, sous réserve de l'autorisation du MINAT pour les dons et legs immobiliers ;
- de recevoir des subventions des personnes morales de droit public, dans ce cas, la commission doit s'assurer de la bonne utilisation de ces subventions
(article 17).

Malgré quelques restrictions, ces dispositions viennent réglementer une pratique existante, mais qui était jusque-là interdite par la réglementation en vigueur. La nouvelle loi permet également aux ONG agréées de bénéficier d'exonérations fiscales et des droits d'enregistrement, conformément à la législation en vigueur (article 18).

7- L'obligation pour toute ONG de recruter et gérer le personnel d'appliquer le régime fiscal applicable aux salaires et accessoires de salaire versés audit personnel conformément à la législation en vigueur (article 17, alinéa 2).

8- La présente loi prévoit des cas de dissolution des ONG, ainsi que les motifs susceptibles de conduire à leur suspension ou à leur interdiction par l'Administration ou le juge (article 22). Les ONG interdites ou dissoutes pour atteinte à l'ordre public et/ou à la sécurité de l'Etat ne pourront se reconstituer en association déclarée ou autorisée (article 33).

9- Enfin, diverses sanctions pénales sont prévues pour réprimer les détournements des fonds appartenant ou destinés aux ONG, et pour punir les dirigeants ou les membres coupables d'atteinte à l'ordre public ou exerçant leurs activités dans l'illégalité (articles 26 et 27).

B- LES LIMITES DE LA LOI PORTANT REGIME JURIDIQUE DES ONG

La loi régissant les ONG au Cameroun pose d'énormes problèmes, tant au niveau de son contenu qu'au niveau de son esprit.

1- Au sens de la loi camerounaise n° 99/014 du 22 décembre 1999 régissant les Organisations Non Gouvernementales "une ONG est une association déclarée ou une association étrangère autorisée conformément à la législation en vigueur, et agréée par l'administration en vue de participer à l'exécution des missions d'intérêt général" (article 2 alinéa 1er). Cette définition est critiquable à plus d'un titre. Premièrement : en soumettant les ONG au statut d'agrément octroyé par l'administration, cette loi rejette leur caractère d'organisation et d'initiative privées et laisse entrevoir la politisation de leur création et, surtout, de leurs activités. Les ONG exerçant sur le territoire national seront d'ailleurs constamment sous la menace d'une suspension, d'une dissolution ou d'une interdiction prononcée par le Ministre chargé de l'Administration Territoriale (cf. articles 22 et 23).

Deuxièmement : une telle acception dénie aux ONG leur volonté d'indépendance et fait d'elles des auxiliaires d'administration ; dans la mesure où elles sont tenues, non seulement d'être agréées, mais aussi et surtout de "participer" à la réalisation des missions d'intérêt général "définies en fonction des priorités fixées par les pouvoirs publics" (article 3). Troisièmement : le texte ne fait aucunement mention des caractères apolitique et à but non lucratif des activités des ONG, deux notions particulières à ce genre d'organisation. Quatrièmement : la loi du 22 décembre 1999 introduit une innovation majeure, mais très suspecte : les ONG cessent d'être des organisations au sens strict du terme, puisqu' "une personne physique ou morale peut créer une ONG unipersonnelle" (article 2, alinéa 2). En définitive, la définition que la législation camerounaise donne de la notion d'ONG est loin d'être satisfaisante. Ces imperfections et bien d'autres ont fait l'objet de réserves exprimées par les Ambassades de l'Union Européenne au Cameroun dans leur correspondance en date du 14 décembre 1999 adressée au gouvernement camerounais.

Il nous semble pourtant plus indiqué de considérer, en définitive, qu'une ONG désigne une convention par laquelle des personnes s'organisent aux niveaux local, national et/ou international, pour mettre en commun leurs moyens physiques ou financiers, matériels ou intellectuels, dans un but non lucratif. Et au-delà de cette gymnastique définitionnelle, une constante se dégage : une ONG s'affirme à la fois par opposition à celle qui est gouvernementale ou intergouvernementale et par la nature non lucrative de ses activités.

2- A la lecture des autres dispositions du texte, des inquiétudes peuvent être formulées sur :
a- Le flou qui règne autour du concept d'ONG unipersonnelle créée, à "titre exceptionnel et provisoire" (article 2, alinéa 2). Une ONG étant un "regroupement" ou "une association", peut-elle en même temps être unipersonnelle ?
b- Sur la définition des "missions d'intérêt général", qui, parce que définit par les pouvoirs publics, risque d'être assez restrictives. La Commission des lois à l'Assemblée Nationale avait pourtant proposé que lesdites missions soient "définies en fonction de l'amélioration des conditions de vie des populations" (article 3).
c- Les risques d'interprétation restrictive par les autorités administratives, des dispositions relatives à la définition des priorités fixées par les pouvoirs publics dans la participation des ONG à l'exécution des missions d'intérêt général.
d- La période probatoire pour obtenir l'agrément au statut d'ONG et les différentes étapes de traitement des dossiers qui ne sont pas de nature à encourager ceux des Camerounais et des étrangers désireux d'appuyer les pouvoirs publics dans l'exécution des missions d'intérêt général (articles 6 à 9) ;
e- La durée de l'agrément trop courte (5 ans renouvelables) pour permettre d'apprécier dans toute sa plénitude l'impact de l'ONG sur le terrain (article 10).
f- La grande concentration des pouvoirs au niveau du ministre chargé de l'Administration Territoriale qui accorde l'agrément au statut d'ONG et contrôle les activités de cette catégorie d'association ; une concentration susceptible de favoriser les lenteurs et les abus dans le traitement des dossiers.
3- Il est également regrettable qu'un lourd silence a été observé sur certaines préoccupations pertinentes. A l'exemple :
- du sort des fonctionnaires exerçant dans les ONG ;
- des sanctions à l'encontre de l'Administration en cas de non respect des délais de traitement des dossiers ;
- etc.

En définitive, nous pouvons nous réjouir de la prise en compte de la protection de l'environnement et de la promotion des droits de l'homme comme missions d'intérêt général. Mais au-delà de sa volonté affichée de voir les ONG participer, aux côtés du gouvernement, à la lutte contre la pauvreté, la loi camerounaise régissant les ONG apparaît plutôt comme une épée de Damoclés placée sur la tête des ONG. Avec ses dispositions hautement restrictives et coercitives, ainsi que les pouvoirs exceptionnels accordés au MINAT, le texte prononce, aux dires de certains observateurs, la mort de l'ONG prise sous l'angle conventionnelle.

Samuel WAFO, Juriste environnementaliste